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　　前不久，报纸、网络等新闻媒体报道了广东省几宗典型的违法批地和用地案例，其中两起典型案例引起了笔者的一些疑问和思考。我们先来大致了解一下这两起案例的具体情况。一起是“番禺区市头村经济合作社原主任非法占地毁灭418.7亩耕地”。2004年3月，经时任广州市番禺区市头村经济合作社主任蒋次添提议，市头村经济合作社召开村委会议，决定以发展经济招商引资为由，将该村东线大道两侧的部分耕地填土作工业用地，随后，该村擅自改变农用地使用性质，未经国土部门批准，由蒋次添代表村与他人签订《土地承包合同》，将该村土地418.7亩（其中耕地面积396.4亩，其他农用地22.3亩）陆续出租给他人用于厂房建设。对这起违法用地行为，2006年4月21日，广州市番禺区人民法院作出判决：市头村经济合作社犯非法占用农用地罪，判处罚金三十万元；蒋次添犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年六个月，缓刑三年，并处罚金三万元。我们再来看另外一起“广东开平市委书记违法批地被提请撤职”案例。2002年5月至2005年9月，开平市政府采取将集体农用地视作国有未利用地和化整为零等手法非法审批土地，面积达29785.05亩，在全国开展土地市场治理整顿、暂停农用地转用审批期间，该市政府不但没有纠正其违法行为，反而继续违法审批土地；在接受省监察厅、国土资源厅调查和监察部、国土资源部检查时，弄虚作假、隐瞒事实真相。对此，广东省国土资源厅提出的处理意见：责成开平市政府撤销违法审批用地的批文；将仍保持原貌的22585.13亩土地退回原集体经济组织；将已填土而没有建设项目的4899.57亩土地退回原集体经济组织进行复耕复绿。广东省纪委、监察厅对开平市市委书记等相关领导给出的处理意见是撤销党内职务处分、行政撤职处分、行政记大过处分、开除公职处分等党内和行政处罚。

　　作为典型案例在新闻媒体曝光，其目的就是警示众人，表达党和政府对保护土地资源，严惩违规违法用地的决心和力度。但是，从这两起案例对比来看，又不得不引发我们一些疑问和深层次的思考。这两起案例都是采用非法手段达到将农用地（包括耕地）转作工业用地、建设用地等其它用地类型来获取地方部门或小团体的局部利益的目的。然而，两起案例所不同的是，前者违法用地面积418.7亩,违法者是算不上政府官员的村主任,受到的是有期徒刑2年的刑罚,后者违法用地面积29785.05亩(其中已经填土破坏大面积4899.57亩),违法者是从市委书记到国土局长一系列大大小大官员,而且还有弄虚作假、隐瞒事实的情节，受到的却只是党纪和政纪处分,这不由得人们产生疑问:为何违法程度大,责任重的反而受到的处罚要轻得多呢?我们再来看这样一组数据,截至2007年初，全国各地共自办土地违法违规案件22395件，涉及土地32872.84公顷；已查结13059件，涉及土地17500.70公顷。给予党纪处分927人、政纪处分561人，其中地(厅)级干部2人、县(处)级干部100多人；移送司法机关处理870多人，给予刑事处罚160多人。我们想知道的是,这其中又有多少县(处)级或者地(厅)级干部受到党纪政纪以外大刑事处罚呢?

　　加强土地执法很重要,但重要的不是抓几个小小村主任来显示执法的严厉,更能主要的执法监察对象应该是掌握土地审批大权各级政府官员,更深层次的问题是我们如何建立一套符合科学发展观的政府官员政绩考核体系。

　　国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末缩减了460.2万亩，人均耕地减至1.39亩。耕地锐减已经给我们敲响了警钟，党和国家政府对保护耕地表现出前所未有的重视，国务院要求18亿亩耕地数必须保持到2020年。

　　耕地锐减首先给我们带来的第一个印象就是威胁到粮食安全，诚然，解决１３亿人口的吃饭问题一直是中国政府高度重视的大事。但直至上个世纪８０年代，中国的粮食总量仍旧短缺，温饱问题没有完全解决。到了９０年代初，美国学者布朗甚至提出“谁来养活中国人”的问题，一度颇受关注。虽然人们对耕地减少的数字比较敏感，但是老百姓对由此引发的粮食安全缺很少有切身的体会。中科院黄季焜研究员的调查研究结果表明，我国人均每天的能量摄入为3040千卡，这个水平比发展中国家的平均数高14％，比整个世界的平均数高8％。自1997年以来，中国变为粮食净出口国，而且出口量在不断增加，从1997年到2003年，中国谷物年均出口1200万吨，到2003年净出口达到了1930万吨。尽管我国粮食生产存在中长期的安全问题，但是目前无论从微观层面还是宏观层面来看，对地方政府部门和普通老百姓来说都感受不到粮食安全问题带来的直接压力，因此，单纯从保证粮食安全的角度出发提出进行耕地资源的保护是远远不够的，必须揭示耕地锐减下的区域生态安全与环境健康问题，才能引起地方政府部门和普通群众对保护耕地的高度重视。

　　耕地数量和质量的下降潜藏着以下几个方面的生态隐忧。

　　首先，水田面积的急剧减少大大增加区域洪涝灾害几率。水田既是宝贵的耕地资源又是我国南方地区分布面积最大的、最经济的人工湿地。在一般情况下，水田可维持近10厘米的水层，遇到暴雨可达15厘米，每公顷水田比旱地多蓄水1500立方米，水田是天然的消峰滞洪“水库”。专家测算，长三角地区“稻田水库”的总库容量，相当于2.5个太湖的蓄水量。珠江三角位居西江、北江、东江下游，地势平坦，雨季和汛期来临后，洪涝威胁同样巨大，水田种植季节恰好与雨季和主汛期同步，虽然还没有人对珠江三角洲“稻田水库”库容进行测算，但水田减少区域洪涝灾害的功能是不容置疑的。近年来，我省一些河流中下游地区每遇暴雨成灾与水田面积减少有直接的关系。

　　耕地破碎化直接威胁区域生态安全格局。耕地除了粮食生产的功能外，另外一个重要的而且特别容易被忽视的生态功能是维系区域景观生态安全格局的作用。集中连片的耕地景观是区域景观生态安全体系中重要的组成元素，它能在一定程度上制约城镇建设的摊大饼式的扩张，形成生态屏障和生态廊道，成为城市生态源。笔者最近访问欧洲，在荷兰就亲身体验到城镇与农田、牧场和谐共处的生态景观。而我国目前大规模的开发建设（交通道路的纵横切割，开发区建设的蚕食挤占）导致耕景观的破碎化趋势十分明显，与生态学上栖息地消失的原理一样，破碎的耕地更容易流失转化为非农用地。

　　耕地数量和质量下降是导致生物多样性下降、固碳能力减弱。生物多样性是维持生态平衡的基本条件，水田、旱地、坡耕地等不通耕地利用类型为鸟类、爬行类、昆虫各种动物提供了栖息场所，耕地土壤中还潜藏着大量的微生物和植物种子，是维系地球生态平衡的重要场所。全球变暖是当前人类共同面临的环境问题，减少二氧化碳排放，促进二氧化碳吸收和固定是遏制全球变暖的重要途径，我国科学家已经研究表明，在过去的20多年时间，中国农田土壤的碳汇功能及其在温室气体减排中的作用得到证实。但随着耕地特别是优良耕地的减少，这种固碳能力也在减弱。

　　除了以上提到的这些生态隐忧外，一个区域内的耕地锐减还会引发诸如地面沉降、城市热岛效应增强、引用水水质安全受到威胁等方面的生态安全问题，因此，在制定和实施耕地保护政策时，有两个方面必须加以考虑：一是在强调对粮食安全的保障作用外，还应该从生态安全的角度提升保护耕地的重要作用与意义，这直接与人们的生存环境安全与健康有关；二是在强调占补平衡、总量控制的同时，必须对耕地的质量、耕地的空间分布、耕地类型及集中化规模等方面加以考虑，很简单的道理，同样面积的耕地会因为其自然生产力、空间区位及集中分散程度不同而具有不同的生态、经济价值。

　　民以食为天，食以土为本。吃饱以外，吃得安全，活得健康是构建和谐社会的基础，我们应该从更高层面上看待耕地资源的保护。